刘锋为中国银河证券首席经济学家、中国首席经济学家论坛理事，聂天奇为中国财政科学研究院博士生

导语：当前，扩大内需的方式正由过去单一政府主导的投资方式，转向包括居民消费在内的全方位内需体系的构建。本文着重探讨扩大内需战略的实施背景及意义、当前制约居民消费的主要因素，并在此基础上，就未来实施扩大内需战略的着力点提出政策建议。

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2022年12月14日，中共中央、国务院印发了《扩大内需战略规划纲要（2022—2035）》，提出坚定实施扩大内需战略、培育完整内需体系，是加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环格局的必然选择，也是促进我国长远发展和长治久安的战略决策。自改革开放以来，中国经济快速发展的四十年时间里，扩大内需的政策需求并非首次提出，其实早在1998年亚洲金融危机和2008年国际金融危机爆发后，为应对突如其来的外部冲击，我国就先后提出过不同形式的扩大内需政策，均是通过大规模的基础设施建设有效对冲了外部冲击对国内经济的负面影响。

如今，对比之前两次扩大内需战略的主要措施与2022年印发的战略规划纲要，可以发现当前《扩大内需战略规划纲要》显著强调了消费的基础性作用，将“全面促进消费，加快消费提质升级”放在了“优化投资结构，拓展投资空间”之前，显示当前扩大内需的方式正由过去单一政府主导的投资方式转向包括居民消费在内的全方位内需体系的构建。那么，当前扩大内需战略规划何以发生了如此变化？过去制约国内居民消费水平提升的主要因素是什么？以及未来扩大内需战略又应以何种方式推进？本文试图回答以上问题，并尝试提出相关政策建议。

扩大内需战略的实施背景及意义

2022年提出的扩大内需规划纲要中，对居民消费水平的提升和消费质量的升级着墨最多。这其中既有我国经济发展转型的长期因素，也有由新冠病毒感染疫情国际经济形势转变的短期因素。

从长期因素来看，中国自2000年加入世界贸易组织（WTO）以来，成功参与到国际经济分工中，经济实现了长期的高速增长。在全球贸易分工的大循环体系中，任何一个新兴经济体的早期发展阶段，基本均是由出口驱动的生产加工制造创造外贸顺差完成早期的原始资本积累。而从当前完成经济发展转型的国家来看，技术升级迭代和人均收入水平的提升是其迈过“中等收入陷阱”的必经过程。在这一过程中，加工型外贸经济必然要向技术输出和国内消费水平的提升转型，而基础设施投资对经济的增长贡献率将逐步降低。实际上，我国自2011年以来投资拉动经济增长的边际效用递减，而最终消费对我国国内生产总值（GDP）的贡献率均在50%以上，如图1所示。且近年来我国科技研发水平也在显著提升，专利申请及授权数量连年快速增长，这均反映了扩大内需及技术升级是我国经济转型发展的长期战略方向。

从短期因素来看，疫情暴发以来，中国和欧美国家迫于各自稳定经济措施的需要，在美联储货币政策超量宽松的背景下形成了短暂的出口和消费的互补，但伴随疫情的减轻，这种“互补”效应正在逐步退散。过去中国与欧美国家的主要经济增长动能分别是生产和消费，在疫情暴发后，欧美国家普遍采取超量宽松的货币政策保障居民的消费能力，避免大规模失业及经济冲击。而作为世界工厂的中国而言，则是通过疫情管控及系列保生产措施保障企业生产，以稳定就业和经济增长，这也使得疫情期间我国出口订单持续高增。但这一现象自2022年美联储开启加息进程后，开始逐渐见顶回落，随之而来的是我国出口增速由正转负。而伴随欧美国家物价水平的飙升，高利率环境带来的经济和需求的降低是其所必须支付的“对价”。面对外需转弱及欧美国家生产的逐渐恢复，国内在过去两年激增的出口订单和产能或许更多需要通过内需消化。

当前制约居民消费的主要因素

罗马不是一日建成的，扩大内需尤其是提升居民消费也并非通过简单的税收补贴就能够彻底解决的。2022年自新能源和汽车补贴退坡后，年初以来汽车市场的持续低迷便说明了政府补贴可以解决短期的需求不足问题，但政策效果难以持续。长期消费水平和消费质量的提升与我国经济体系中的长效机制和居民预期密切相关，具体来看主要有以下制约因素：

一是受到全球新冠疫情和地缘政治冲突的影响，居民收入预期受到较大冲击。根据人民银行抽样调查统计，截至2022年12月，我国居民当期收入感受指数为43.8%，未来就业预期指数43%，均低于2008年金融危机后45.9%及44.8%的低点，而对于未来物价的预期指数自2022年年初开始抬升，目前处于62.8%的扩张区间。与此同时，住户季度新增存款数据持续高增，2022年四季度达到4.63万亿的高点，且2023年年初以来住户存款同比增速持续提高，2月同比增速达到18.30%。当期收入的降低和对未来就业的担忧是当前制约居民消费的关键短期因素，而居民存款的持续高增充分反映了居民防御性储蓄需求。

二是过去我国主要财税体制较为适用于鼓励投资和生产而非消费。在财税体制方面，我国是以间接税为主要税收来源的国家，目前以增值税为主的间接税收入占整体税收收入的70%左右，而间接的税负承担主体为最终消费者。过去的税收制度设计较好的适用于以生产制造为主的外向型经济，但由于间接税具有一定的累退性，即收入越高其承担的税收比例越低，而低收入群体承担的相对税收比例较高，因此不利于扩大国内消费。根据2018年的数据测算，我国城镇低收入人群承担的间接税整体税率为6.82%，而高收人群承担的税负率为3.78%，其中消费税的累退性尤为显著，低收入群体税负率为1.13%，高收入群体为0.53%，两者相差超过一倍。因此，想要激发消费弹性较高的低收入群体的消费意愿，过去的税收结构显然需要根据当前的扩大内需战略进行相应的调整。

三是房地产过去是我国居民资产配置的主要方法，但过去两年的“财富效应”大幅降低。根据西南财经大学2021年发布的《中国居民稳健理财发展报告》，我国房地产在居民资产配置中的比例一直稳定在60%左右，固收类（存款、债券等）约为35%，权益类（股票、偏股基金等）只有不到5%。而美国家庭对房地产的投资占总资产比例不超过25%。这就意味着影响我国居民消费的“财富效应”与房地产市场的景气度密切相关，当房地产市场价格出现较大降幅或流动性出现较大变化时，居民对于未来“财产性收入”预期降低，进而减少当期消费。这种以房地产为主要投资的居民资产配置方式在过去中国快速城镇化过程中，伴随住房价格的较快上涨以及货币化安置政策，极大刺激了居民消费。而从目前情况看，伴随未来房地产增量市场逐步缩小的长期趋势，房价上涨带来的“财富效应”将逐渐缩小，甚至产生负向影响。

四是我国社会保障体制建设的滞后制约了居民消费增长。当前我国社会保障体系的整体覆盖率严重滞后于我国的经济体量。根据人力资源和社会保障部公布的数据，截至2022年底，我国养老和失业保险参保人数分别为10.5亿人和2.4亿人，对应的覆盖率为74.46%和16.99%，整体覆盖率较低。其中失业保险的支付能力尤其影响疫情期间居民的消费预期。如图3所示，2020年及2021年，我国领取失业保险人数分别为912万人和1076万人，人均领取的失业保险金额仅为2.31万元和1.39万元，且还有80%以上的人群尚未被失业保险覆盖。这使得中低收入人群在面对经济冲击时抵抗风险能力较弱，因而疫情期间居民对收入预期出现较大波动。其次，近年来面对人口老龄化的加剧，养老金结余及地区社保不平衡问题亟待解决。根据社科院发布的《中国养老金精算报告2019～2050》测算，预计全国城镇企业职工养老金累计结余将在2035年耗尽。面对未来养老问题的担忧，也必然导致居民减少跨期消费。

未来实施扩大内需战略的着力点

我国作为全球最大的单一市场，坚定实施扩大内需战略对我国经济发展来说既是挑战也是机遇。目前来看要解决当前内需不足，充分发挥消费的基础性作用，短期内亟待解决的是居民预期问题，长期来看，战略的落实还需要财税体制、资产配置方式以及社会保障体制的全面调整，以构建适应消费型经济的长效机制。

首当其冲的是提高居民的可支配收入水平，稳定和恢复居民的预期。提高人均收入水平长期来看仍然需要依靠生产技术的进步和全要素生产率的提升，并非短期内可以较快解决的问题。但短期来看，重点要恢复居民对未来就业和收入的预期，在全力拼经济的2023年，财政和货币政策应形成更好的合力，助力经济恢复增长动能。其次，对民营经济和部分行业的舆论风波需要尽快纠正，需要牢牢坚持两个毫不动摇，发挥各类主体在经济发展中的重要功能。伴随疫情过后线下消费场景的复苏，对于之前受疫情影响停业、歇业的中小微企业和个体工商户，应通过补贴政策或定向低息贷款的方式尽快助力其复工复产，提高居民经营性收入。

二是进一步发挥税收的调节职能，以适应消费型经济体制。当前需要提高税制的累进性，更好发挥税收调节收入分配的职能，提高中低收入人群的边际消费倾向。伴随当前我国经济发展和消费水平的提升，消费税的征收范围应当进行相应的调整。例如金银珠宝、高档手表和化妆品等消费已经成为居民日益增长的美好生活需求，对于此类属于居民消费升级类的征税对象应该降低税率或逐步纳入免征范围，鼓励居民多元化的消费选择，避免因税率产生的消费“外流”。与此同时，对于近年来真正具有奢侈品消费属性的产品，例如私人飞机、别墅、高档皮草类产品应逐步纳入消费税的征收范围。此外，在当前绿色转型的背景下，对于例如塑料、成品油、电池燃料等高污染、高能耗的消费品，应考虑逐步纳入消费税的征收范围，引导居民“绿色”消费。

三是将居民财富蓄水池逐步由住房资产转向金融资产，培育成熟的资本市场。过去以“土地财政”为主的城市发展方式伴随城镇化率的逐步达峰，已经面临转型发展的压力。我们也看到在这一转型过程中，房企开发投资规模的降低和融资环境的趋紧，使得我国居民投资理财的收益率也逐步降低，进而带来了居民部门的“去杠杆”。长期来看，我国居民部门资产配置标的需要逐步由房地产转向金融资产，这就亟需构建一个具备完善“优胜劣汰”机制的资本市场，以期为居民提供稳定的投资渠道。当前资本市场指数涨幅较低的主要原因在于上市公司数量远高于退市公司。在全面注册制时代来临之际，需要建立常态化退市机制。与此同时，仍然需要维持房地产市场的稳定，防止房价过快下跌带来居民资产负债表的快速衰退。

四是持续完善社会保障制度，解决居民消费的“后顾之忧”。我国由于人口基数较大，在经济快速发展过程中，社会保障体系的建设存在一定滞后，医疗、养老、失业保险等社会保障问题逐渐成为制约居民消费提升的主要因素。解决这一问题一方面需要政府逐步加大对民生领域的投入，另一方面参考国际其他国家经验，作为“第三支柱”的个人养老金制度也是保障居民养老需求和提高生活品质的重要工具。但目前来看个人养老金制度的税收优惠及产品收益率水平仍有一定的提升空间，需要加快研究制定长期资本的稳定增值方式，逐步扩大试点范围。与此同时，我国长期以来在医疗卫生方面的财政投入占比仍处于较低水平，且在投入结构上存在“重医疗，轻预防”和“重医院、轻基层”问题，基本公共卫生服务供给机制呈现“城乡二元化”。未来需要加大医疗卫生投入、优化支出结构，解决中低收入人群的“后顾之忧”，才能释放消费潜力。

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